Staatsraad advocaat-generaal neemt conclusie over bewijsvergaring in bestuurlijke boetezaken

Het verzoek van de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) om naar bestuursrechtelijke bewijsvergaring een onderzoek te starten, is te plaatsen tegen de achtergrond dat de wetgever steeds vaker voor het instrument bestuurlijke boete kiest in plaats van een wet strafrechtelijk te laten handhaven. Er worden bovendien steeds hogere bestuurlijke boetes opgelegd. In 2015 adviseerde de Afdeling advisering van de Raad van State al om betere afstemming tussen het bestuursrecht en het strafrecht wat betreft de rechtsbescherming van burgers en bedrijven.

Er is kortweg gevraagd een conclusie te nemen over drie onderwerpen met daarbij acht specifieke vragen. Zo wordt aandacht gevraagd voor de waarborgen bij de totstandkoming van verklaringen, hoe om te gaan met latere afwijkende nadere verklaringen van de degene die is beboet en in hoeverre een bestuursorgaan na het opleggen van de boete nog bewijs mag verzamelen en gebruiken in een zaak. Hierna worden enkele aspecten van de conclusie uitgelicht.

Belangrijk is dat ingegaan wordt op de grens tussen onderzoek in het kader van toezicht en onderzoek in het kader van boeteoplegging. De voorzitter van de ABRvS kwalificeert zelf in sommige gevallen deze grens al als vaag.

Keus concludeert eerst dat handhavende instanties een persoon die wordt verhoord met het oog aan hem een sanctie op te leggen, op zijn zwijgrecht moeten wijzen. Ofwel: aan hem de cautie moeten geven. Wanneer in het kader van toezicht een verklaring, zonder dat de cautie is afgegeven, onder dwang is verkregen, mag deze verklaring niet later worden gebruikt voor een aan de verhoorde persoon op te leggen boete. Dit wordt de reflexwerking van het zwijgrecht genoemd.

Aan getuigen hoeft niet de cautie worden gegeven. Als een getuige echter wordt verhoord en vanwege wat hij verklaart in een verdachte verandert, moet wel eerst de cautie worden gegeven voordat hij verder wordt verhoord indien voorzetting van dat verhoor gericht is op het opleggen van een sanctie.

Er wordt in de conclusie ook afgevraagd in hoeverre een bestuursorgaan na de afronding van het onderzoek van de toezichthouder nader bewijs mag vergaren en aan de boeteoplegging ten grondslag mag leggen. Keus concludeert dat dit in beginsel niet uitgesloten is. Na het nemen van het sanctiebesluit is dit echter niet toegestaan als daardoor de redelijke termijn wordt overschreden, de rechten van de verdediging worden geschaad of het inbrengen van nieuw bewijs in strijd is met de goede procesorde. Zodoende is het niet toegestaan dat een bestuursorgaan nader bewijs inbrengt dat het in redelijkheid al in het stadium van de besluitvorming aan de boeteoplegging ten grondslag had kunnen en dus moeten leggen.

Deze door Keus geformuleerde begrenzing van door een bestuursorgaan nader in te brengen bewijs geldt daarbij ook indien toepassing wordt gegeven aan de zogenaamde bestuurlijke lus. Op dit procesrechtelijk instrument wordt de kritiek geuit dat de bestuursrechter op deze wijze het bestuursorgaan helpt een zaak rond te krijgen. Een bestuursorgaan kan volgens Keus dus niet elk bewijsgebrek gedurende de procedure herstellen.

Partijen mogen nu reageren op deze conclusie. Daarna zal de ABRvS uitspraak doen. Pas dan weten partijen in hoeverre de rechter de conclusie overneemt. Maar bovenal of in hun concrete zaak op een juiste wijze bewijs is vergaard en gewaardeerd en indien dit niet het geval is welke consequenties daar aan worden verbonden.

Heeft u vragen over deze blog, Neemt u dan contact op met Arjen van Rijn, Partner & Advocaat Vastgoed.